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    發(fā)展改革委就地方政府債務(wù)及城投債券風(fēng)險(xiǎn)等答問(wèn)

    來(lái)源:本站 編輯:admin 發(fā)布日期:2014-05-05 16:26:37 點(diǎn)擊數(shù):40821

    發(fā)展改革委就地方政府債務(wù)及城投債券風(fēng)險(xiǎn)等答問(wèn)
    【收藏此頁(yè)】 【打印】 【關(guān)閉】 來(lái)源:綜合部 作者:發(fā)展改革委網(wǎng)站 日期:2011-08-31

      

    最近,國(guó)內(nèi)部分機(jī)構(gòu)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)以及城投債券風(fēng)險(xiǎn)給予了關(guān)注,產(chǎn)生了較大影響。針對(duì)這些關(guān)注,記者采訪了國(guó)家發(fā)展改革委財(cái)政金融司司長(zhǎng)徐林。徐林司長(zhǎng)就有關(guān)問(wèn)題談了他的看法。

        記者:隨著歐美等國(guó)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的陸續(xù)爆發(fā),有關(guān)方面對(duì)中國(guó)政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)更加關(guān)注,您如何看待政府的舉債行為和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?

        答:吸取歐美等國(guó)主權(quán)債務(wù)危機(jī)的教訓(xùn),采取必要措施加強(qiáng)政府債務(wù)管理,防范我國(guó)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),是十分必要的。但在具體評(píng)估我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度時(shí),也要看到我國(guó)與歐美國(guó)家的不同之處。從舉債目的看,我國(guó)地方政府性債務(wù),特別是地方投融資平臺(tái)公司形成的債務(wù),主要是用于各地基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)。考慮到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一次性投入規(guī)模大、投資回收期長(zhǎng)、當(dāng)代人投資后代人享用等特點(diǎn),通過(guò)舉債進(jìn)行建設(shè),當(dāng)代人和后代人共同承擔(dān)債務(wù)還本付息責(zé)任,可以更好地體現(xiàn)代際公平,克服當(dāng)期建設(shè)資金不足的瓶頸制約,有利于加快完善基礎(chǔ)設(shè)施和投資環(huán)境,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,是一種合理的基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)行為。政府舉債建設(shè)形成了大量資產(chǎn),相當(dāng)部分資產(chǎn)具有長(zhǎng)期的直接收益,一些沒(méi)有直接收益的項(xiàng)目,也具有間接的經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益,對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府財(cái)力的增長(zhǎng),都具有積極意義,不能簡(jiǎn)單地用“寅吃卯糧”來(lái)作價(jià)值判斷。當(dāng)然,這并不意味著政府可以無(wú)節(jié)制地借債,關(guān)鍵是要把投資規(guī)模和債務(wù)規(guī)模,控制在合理的范圍內(nèi),防止出現(xiàn)系統(tǒng)性的償債風(fēng)險(xiǎn)。

        國(guó)務(wù)院高度重視防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),從2009年下半年就開(kāi)始要求有關(guān)部門(mén)調(diào)研這一問(wèn)題,并出臺(tái)了規(guī)范地方政府融資平臺(tái)公司管理和舉債行為的文件。國(guó)家審計(jì)署還專門(mén)組織力量,對(duì)全國(guó)各地的政府債務(wù)進(jìn)行了嚴(yán)格審計(jì)。審計(jì)署的審計(jì)結(jié)論表明,我國(guó)地方政府的累積債務(wù)相對(duì)于償付能力來(lái)看,風(fēng)險(xiǎn)是總體可控的。從相關(guān)債務(wù)指標(biāo)看,我國(guó)包括中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)在內(nèi)的政府債務(wù)余額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不到50%,遠(yuǎn)低于發(fā)生債務(wù)危機(jī)的歐美國(guó)家??紤]到我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)期,政府財(cái)力增長(zhǎng)也相應(yīng)較快,政府還擁有較多的可變現(xiàn)資產(chǎn),相對(duì)于目前的負(fù)債規(guī)模,政府總體上具有較強(qiáng)的償債能力。隨著各級(jí)政府和有關(guān)監(jiān)管部門(mén)越來(lái)越重視對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控,采取積極有效的措施化解部分地區(qū)和領(lǐng)域的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),在我國(guó)出現(xiàn)政府性債務(wù)違約的可能性是不大的。

        記者:最近,債券市場(chǎng)城投債券發(fā)行不暢,發(fā)行利率較高,從城投債券發(fā)行監(jiān)管部門(mén)的角度,您如何看待這一現(xiàn)象?

        答:最近,出于對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂,投資者對(duì)地方政府投融資平臺(tái)公司發(fā)行的“城投債券”的還本付息能力也產(chǎn)生了懷疑。我認(rèn)為,投資者采取措施防范風(fēng)險(xiǎn)是成熟的表現(xiàn),但出于對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的不合理判斷,并進(jìn)而對(duì)城投債券進(jìn)行唱空或做空,是沒(méi)有必要的。

        最近企業(yè)債券特別是城投債券的發(fā)行難度加大,發(fā)行利率也有較大幅度上升。主要原因有兩個(gè),一是我國(guó)貨幣政策由適度寬松向穩(wěn)健轉(zhuǎn)向,人民銀行多次提高存款準(zhǔn)備金率和存貸款基準(zhǔn)利率。不僅是城投債券發(fā)行利率,債券市場(chǎng)所有品種發(fā)行利率整體上都表現(xiàn)出向上的走向,這是貨幣政策調(diào)整的正常結(jié)果。另一個(gè)原因可能是投資者對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和城投債風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂,導(dǎo)致城投債券發(fā)行產(chǎn)生較高的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)。城投債券收益率上升,對(duì)債券投資人來(lái)說(shuō)不是壞事,有利于提升城投債券的資產(chǎn)配置價(jià)值。對(duì)發(fā)行人來(lái)說(shuō),由于融資成本提高,則需要在發(fā)債時(shí)機(jī)和發(fā)債規(guī)模上進(jìn)行合理的把握。至于城投債券的風(fēng)險(xiǎn)一定就高于同級(jí)別其他信用債券,我個(gè)人不贊成這一判斷。城投債券是投融資平臺(tái)公司債務(wù)中條件最嚴(yán)格也是最透明的債務(wù),債券發(fā)行人是優(yōu)質(zhì)的,還本付息也是正常的。投資者對(duì)城投債券風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)出的恐慌,是沒(méi)有必要的。

        記者:城投債券作為地方政府投融資平臺(tái)公司公開(kāi)發(fā)行的債券,這幾年發(fā)展比較快,有的媒體甚至用“井噴”來(lái)描述,您如何看待城投債券這幾年的發(fā)展和作用?

        答:這幾年城投債券發(fā)行數(shù)量的確有所增加。地方投融資平臺(tái)公司通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資,符合提高直接融資比重的要求??紤]到債券融資相對(duì)于銀行貸款在融資成本、融資期限以及流動(dòng)性等方面的優(yōu)勢(shì),城投債券也適應(yīng)了發(fā)行人和投資人的需要,這是這幾年城投債券發(fā)行規(guī)模不斷擴(kuò)大的主要原因?!笆晃濉逼陂g,我委核準(zhǔn)發(fā)行的企業(yè)債券累計(jì)為12970億元,其中城投債券共發(fā)行3475億元,占比只有26.8%。城投債券的發(fā)行有比較嚴(yán)格的條件,除了要滿足《證券法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)規(guī)定的發(fā)債條件外,城投債券募集資金必須用于符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策并經(jīng)過(guò)合規(guī)審查的政府投資項(xiàng)目。從已發(fā)行的城投債券用途看,主要用于城市給排水管網(wǎng)設(shè)施、道路、橋梁、燃?xì)狻崃?、垃圾和污水處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施、江河湖泊治理、保障房建設(shè)和棚戶區(qū)改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、城市軌道交通、城市文化和體育設(shè)施、地震災(zāi)后重建等領(lǐng)域。這些項(xiàng)目建設(shè),對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市設(shè)施改善、污染治理和環(huán)境保護(hù)等,都起到了積極的作用。隨著我國(guó)資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展,城投債券作為中國(guó)債券市場(chǎng)的“準(zhǔn)市政債”,發(fā)行規(guī)模還會(huì)穩(wěn)步擴(kuò)大,一方面為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供更加規(guī)范透明的融資渠道,同時(shí)也為廣大機(jī)構(gòu)投資者提供更好的固定收益類(lèi)產(chǎn)品。

        記者:面對(duì)市場(chǎng)對(duì)城投債券風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂,作為監(jiān)管部門(mén),如何更好地防范城投債券可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)?

        答:從目前看,雖然已發(fā)行的城投債券的還本付息都是正常的,但客觀地說(shuō),城投債作為一個(gè)信用產(chǎn)品,不可能是完全無(wú)風(fēng)險(xiǎn)的。最近,有媒體對(duì)城投債券用“違約開(kāi)始了”、“違約在漫延”為標(biāo)題進(jìn)行了連續(xù)報(bào)道。我看了以后很受震動(dòng),雖然報(bào)道內(nèi)容并沒(méi)有具體的城投債券還本付息違約案,但卻提醒了我們要更加關(guān)注城投債券可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn),并采取措施切實(shí)保護(hù)債券投資人的合法權(quán)益。

        作為城投債券發(fā)行監(jiān)管部門(mén),我們對(duì)城投債券發(fā)行人的審核一直是比較嚴(yán)格的。首先,地方投融資平臺(tái)公司申請(qǐng)發(fā)行債券,必須符合一些基本的條件:企業(yè)必須連續(xù)三年盈利且三年平均凈利潤(rùn)能夠覆蓋債券一年利息;企業(yè)發(fā)行的債券余額不得超過(guò)其凈資產(chǎn)的40%;募集資金投向必須符合產(chǎn)業(yè)政策,所投項(xiàng)目必須經(jīng)過(guò)合規(guī)性審查。從去年開(kāi)始,我們還控制了投融資平臺(tái)公司發(fā)債的范圍,只有列入全國(guó)財(cái)政收入百?gòu)?qiáng)縣的縣級(jí)及縣級(jí)以上政府投融資平臺(tái)公司,才能申請(qǐng)發(fā)行“城投債券”。為了將城投債券的發(fā)行與地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的控制相結(jié)合,我們還規(guī)定,如果一個(gè)地方的累計(jì)政府性債務(wù)占財(cái)政總收入的比例超過(guò)100%,就不得再通過(guò)發(fā)行“城投債券”新增政府性債務(wù)。正是有了這樣一些嚴(yán)格的規(guī)定,使得很多投融資平臺(tái)公司,難以滿足發(fā)行“城投債券”的資格和條件,這在相當(dāng)程度上控制了城投債的發(fā)行規(guī)模,也降低了“城投債券”的風(fēng)險(xiǎn)。為了控制地方政府“本屆發(fā)債下屆還錢(qián)”的道德風(fēng)險(xiǎn),針對(duì)城投債券,我們還安排了專門(mén)的償債均攤機(jī)制,也就是將債券還本的壓力在債券存續(xù)期內(nèi)進(jìn)行合理分?jǐn)?,避免在最后一年累積過(guò)大的還本壓力和風(fēng)險(xiǎn)。

        記者:最近,有媒體報(bào)道了云投集團(tuán)等發(fā)債企業(yè)轉(zhuǎn)移核心資產(chǎn),損害債券持有人利益的事件,并對(duì)債券市場(chǎng)形成了不小的沖擊。作為監(jiān)管部門(mén),你們?nèi)绾慰紤]防止這類(lèi)事件再次發(fā)生,更好地保護(hù)債券投資人的利益?

        答:發(fā)債企業(yè)在債券存續(xù)期內(nèi)進(jìn)行資產(chǎn)轉(zhuǎn)移,極可能對(duì)債券持有人利益構(gòu)成不利影響,直接涉及到債券持有人利益的保護(hù)問(wèn)題。看到報(bào)道后,我們即與云投集團(tuán)進(jìn)行了溝通,要求云投集團(tuán)資產(chǎn)重組方案的實(shí)施不得損害債券持有人利益,并嚴(yán)格按照合規(guī)程序進(jìn)行。同時(shí),我委也注意到在企業(yè)債券存續(xù)期內(nèi),需要對(duì)發(fā)行人資產(chǎn)重組等重大事宜加強(qiáng)監(jiān)管,督促發(fā)行人嚴(yán)格按照債券募集說(shuō)明書(shū)的各項(xiàng)約定認(rèn)真履約,在制度上對(duì)債券持有人的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。為此,我委專門(mén)發(fā)布了《國(guó)家發(fā)改委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)債券存續(xù)期監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》,要求各地發(fā)改委配合我委加強(qiáng)對(duì)企業(yè)債券存續(xù)期內(nèi)發(fā)行人募集資金用途變更、資產(chǎn)變更、還本付息、信息披露等方面的監(jiān)管。

        記者:從您剛才的介紹中我們了解到,城投債券對(duì)推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政設(shè)施的建設(shè),起到了非常積極的作用,對(duì)豐富債券市場(chǎng)品種也具有積極意義。結(jié)合地方政府債務(wù)管理制度的完善,下一步我國(guó)的城投債券還需要做哪些完善?

        答:這個(gè)問(wèn)題涉及到一系列的制度完善,是一個(gè)比較復(fù)雜的問(wèn)題。我個(gè)人是這么認(rèn)識(shí)的:

        首先,我國(guó)還處于城市化快速發(fā)展期,需要為各地的城市建設(shè)提供規(guī)范的融資渠道。我國(guó)城鄉(xiāng)差距大,農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間勞動(dòng)生產(chǎn)率的差距也很大,這決定了我國(guó)城市化動(dòng)力十分強(qiáng)勁,城市化進(jìn)程遠(yuǎn)未結(jié)束。城市化快速發(fā)展期的重要特征就是基礎(chǔ)設(shè)施投資需求大,這是我國(guó)所處的發(fā)展階段決定的。在這一過(guò)程中,政府通過(guò)債務(wù)融資從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),可能是一個(gè)常態(tài)。因此,我們應(yīng)該建立風(fēng)險(xiǎn)可控的規(guī)范化的地方政府融資機(jī)制,為各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供有制度保障的融資渠道。

        其次,城投債券作為準(zhǔn)市政債券仍將是有效的融資工具,但還需要進(jìn)一步改進(jìn)。從發(fā)展歷程看,投融資平臺(tái)公司是隨著我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投融資運(yùn)營(yíng)體制的變化應(yīng)運(yùn)而生的。在政府投融資體制改革過(guò)程中,地方政府將項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的職責(zé)由政府包辦轉(zhuǎn)向賦予市場(chǎng)主體,許多投融資平臺(tái)公司因此誕生并成為地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投融資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)主體。這也使得地方政府可以通過(guò)投融資平臺(tái)公司實(shí)現(xiàn)債務(wù)融資,從事當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這一體制變化在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域及市政建設(shè)中引入了市場(chǎng)機(jī)制配置資源,相對(duì)于過(guò)去的體制而言是更加市場(chǎng)化的。城投債券作為投融資平臺(tái)公司最透明的直接融資工具,仍然會(huì)存在并具有發(fā)展空間。由于目前城投債券的發(fā)行需要符合企業(yè)債券發(fā)行的條件,且城投債券投資者不能享受?chē)?guó)外市政債券投資者能夠享有的利息所得稅免稅待遇,這使得我國(guó)城投債券的發(fā)行利率相對(duì)偏高。城投債券的發(fā)行期限和利率,與城投公司主要從事回收期長(zhǎng)、收益率低的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資所需要的長(zhǎng)期、低成本融資需要相比,還存在一定的差距。未來(lái)應(yīng)該在制度上作進(jìn)一步完善,使得城投公司能夠發(fā)行真正意義上的長(zhǎng)期市政債券。

        再次,要盡快建立我國(guó)的地方政府債務(wù)管理體系。對(duì)于如何建立規(guī)范的地方政府融資渠道,加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控,一些專家學(xué)者提出了許多好的建議,如建立規(guī)范透明的地方政府融資渠道,并對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)防范等。由于我國(guó)還沒(méi)有建立統(tǒng)一的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度,當(dāng)前最需要做的是盡快建立政府性債務(wù)的監(jiān)測(cè)體系和風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn),將政府負(fù)有直接或間接償還義務(wù)的各類(lèi)債務(wù)納入政府性債務(wù)的監(jiān)控范圍,設(shè)定政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn),并對(duì)政府性債務(wù)實(shí)行余額管理,使地方政府的債務(wù)融資規(guī)??刂圃诎踩秶鷥?nèi)。 


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